6. Трансплантация институтов и институциональные ловушки.

Вопрос о том, насколько быстро могут изменяться институты и каковы способы их изменения, давно стал одним из наиболее принципиальных для политиков и экспертов. Решался он разными способами. В начальный период реформ в России распространилось довольно радикальное экономическое мировоззрение, согласно которому можно ускоренными темпами перестроить институциональную структуру общества, если проявить политическую волю и подойти к делу рационально, отобрав наиболее эффективные институциональные образцы. Сегодня мы понимаем, что попытка подобной революционной ломки институтов привела к противоречивым результатам. Наряду с позитивными преобразованиями возникло множество непредвиденных последствий, слишком высокими оказались социальные издержки реформ, не удалось также обеспечить желанного рывка в экономическом развитии.

В сложных институциональных системах неизбежно возникают институциональные разрывы — между смежнымиинститутами, между правилами игры и правилами контроля, наконец, между институциональными уровнями. Такой разрыв означает, что не обеспечена связка между смежными правилами, что новые и существующие институтыне комплементарны. Институциональные разрывы могут возникать стихийно, но это не означает, что в их появлении нет никакой логики, пусть даже эта логика и противоречит требованиям экономической эффективности.

Высокая эффективность развитых рыночных экономик во многом зависит от наличия таких институтов, как кредитно-банковская система, фондовый рынок, страховые компании, пенсионные фонды. Эти институты снижают риски, минимизируют трансакционные издержки и обеспечивают эффективное распределение ресурсов. Все эти институты можно охарактеризовать как сложные — поскольку их функционирование основано на взаимодействии множества разнообразных агентов. В этом контексте можно утверждать, что эффективная экономическая организация базируется на сложных институтах. Однако чем сложнее институт, тем больше возникает возможностей для оппортунистического поведения, когда один из агентов использует данный институт во вред и вопреки интересам своих контрагентов. Это особенно опасно в неразвитой институциональной среде, в которой отсутствуют механизмы, пресекающие подобную практику. Неслучайно в России именно в финансовой сфере долгое время наблюдались наибольшие мутации институтов, когда основные доходы страховых компаний складывались благодаря реализации «серых» зарплатных схем, а банки занимались всем, чем угодно, кроме кредитования экономики. И в результате сегодня это порождает общее устойчивое недоверие к финансовым институтам, не позволяет банкам, страховым компаниям и пенсионным фондам набрать критическую массу клиентов, «необходимую для обеспечения их эффективности и снижения стоимости их услуг. Из сказанного можно сделать два вывода. Во-первых, в несовершенной институциональной среде подчас лучше могут работать более простые институты, даже если с точки зрения высокой теории они представляются неэффективными. Один из наглядных примеров такого рода — «плоская» шкала подоходного налога. В экономической теории такое решение считается неоптимальным, но в российских условиях с учетом минимизации масштабов налогового администрирования и связанных с этим издержек экономических агентов оно представляется рациональным. Во-вторых, для запуска более эффективных, сложных институтов необходимы навыки пользования новыми институтами и определенная степень доверия к ним со стороны экономических агентов, поскольку в противном случае издержки мониторинга и контроля, направленные на предотвращение оппортунизма, окажутся запретительно-высокими и будут блокировать использование новых институтов. В этом контексте, например, возможно, что для более быстрого становления банковской системы в России надо не только совершенствовать механизмы пруденциального надзора. Одновременно надо поддерживать развитие кредитной кооперации, которая дает домохозяйствам навыки использования наиболее простых финансовых инструментов и выступает как механизм социального обучения, создавая позитивные прецеденты взаимодействия с новыми институтами.

Дебюрократизация (дерегулирование) экономики была выдвинута в 2000 г. как одна из ключевых реформ для политики, своими исходными принципами провозгласившей рыночную экономику, а значит, и свободу предпринимательства. По первоначальному замыслу эта реформа предполагала решение следующих задач.

1. Обеспечить свободу входа предприятий на рынок. Для этого предлагалось: упростить процедуры регистрации юридических лиц; резко сократить количество видов деятельности, для осуществления которых нужны специальные разрешения государственных органов — лицензии, а там, где лицензии остаются, сделать процедуры их получения прозрачными и некоррупционными; упростить процедуры согласования и экспертизы новых инвестиционных проектов.

2. Резко сократить административное вмешательство на рынке. Для этого, прежде всего, необходимо существенно уменьшить объем обязательных требований к продукции, производственным процессам и т.д., соблюдение которых подлежит проверке и контролю со стороны государственных органов.

Эта часть реформы предполагала коренное изменение всей огромной области технического регулирования, доставшихся с еще ранних советских времен систем стандартизации, сертификации, нормирования, аттестации, аккредитации и т.д., а также радикальной ломки сложившейся практики контрольно-надзорной деятельности государственных органов. Уже на первом этапе было очевидно, что для обеспечения ответственного поведения бизнеса отказ от значительной части административного регулирования должен сопровождаться развитием эффективных механизмов разрешения споров. Соответственно без судебной реформы политика дерегулирования оказывалась «подвешенной в воздухе», лишенная надежной основы работающих судебных институтов. Возникала некомплементарность институтов. Другим непременным условием эффективности политики дебюрократизации являлась административная реформа, радикальная перестройка стиля и методов работы всех органов, взаимодействующих с бизнесом, лишение чиновников тех функций, которые приносят им немалые теневые доходы (стоимость административных барьеров лишь в незначительной степени определяется легальными расценками на те или иные государственные услуги). И естественно, успех дебюрократизации во многом определялся поведением самих предпринимателей, их готовностью отстаивать свои права, использовать новые институциональные механизмы и отказываться от административного ресурса, который крайне неравномерно распределен между разными участниками рынка. Разный доступ к нему на деле означает неравные правила конкурентной игры.

В сравнении с другими бывшими социалистическими странами особенность СССР и России заключалась в наиболее долгом существовании плановой экономики и однопартийной политической системы. Это привело к глубоким деформациям институциональной среды, поскольку в течение 70 лет конкуренция последовательно устранялась из всех сфер экономической и общественной жизни. В экономике это происходило в рамках реализации модели «единой фабрики» и борьбы с «параллелизмом и дублированием». В общественной жизни борьба с инакомыслием приводила к тому, что потенциальная оппозиция либо уничтожалась физически, либо выдавливалась в эмиграцию, либо покупалась режимом и интегрировалась с ним. Следствием такой политики, отражающей логику системы, были прогрессирующая утрата стимулов к развитию и угасание инноваций. Жизнь за счет ренты постепенно становилась доминирующей стратегией поведения. Конечный результат выражался в падении эффективности и стагнации. Именно эти факторы обусловили поражение СССР и его союзников в глобальной конкуренции с капитализмом. Поэтому создание стимулов и механизмов конкуренции было одной из главных целей реформ во всех странах с переходной экономикой. Для российских реформаторов и их западных советников в начале 1990-х гг. был характерен расчет на то, что конкуренция будет привнесена вместе с внедрением рыночных механизмов и демократических институтов. При этом ставка была сделана на политику импорта институтов с ориентацией на «лучшие образцы», характерные для наиболее развитых стран. Однако на практике мы столкнулись с серьезными проблемами приживаемости таких институтов. Поскольку реформы в подавляющем числе случаев сводились к принятию пакета нормативных актов, соответствующие практики экономических акторов не изучались и не корректировались. Реформы шли (и до сих пор идут) «от закона до закона», не обращая внимания на то, что происходит их систематическое игнорирование либо оппортунистическое использование экономическими акторами. В результате происходила мутация, вырождение институтов, когда под тем же названием, что в развитых странах, и при сохранении схожего «внешнего вида» у нас функционируют иные институциональные образования, предназначенные для достижения совсем иных целей. Вопреки традиционным представлениям об исключительности России, здесь мы не уникальны и не одиноки. В мире есть много стран с несовершенной институциональной средой, где вязкое сочетание несовершенного рынка и неэффективного, коррумпированного государства гасило исходящие сверху импульсы преобразований, реформы начинали захлебываться, а потом сами реформаторы встраивались в сложившуюся систему отношений либо исчезали с политической сцены. Многие страны третьего мира пребывают в состоянии подобного «плохого равновесия» на протяжении десятилетий. Однако одновременно есть примеры других стран, которым, несмотря на несовершенство институциональной среды, удалось в последние десятилетия добиться существенных успехов в экономическом развитии.

Во многом это удалось благодаря нестандартныминститутами институциональным инновациям, которые не вписывались в те или иные идеологические стандарты, но работали в условиях данной конкретной страны. Формирование таких институтов основывалось на учете реально существующих практик экономических акторов и моделировании возможностей изменения этих практик в изменившихся условияхжестких институтов (новых законодательных норм). Имеет смысл проанализировать успешный опыт стран с близкой к нам несовершенной институциональной средой (прежде всего это «новые индустриальные страны», такие, как Чили, Мексика, Бразилия, Южная Корея, Израиль). Необходим анализ применимости такого опыта в российских условиях— с пониманием того факта, что прямое копирование «нестандартных» институтов, возникших в этих странах в последние десятилетия, как правило, невозможно. Но из их опыта можно извлечь уроки, с тем чтобы затем найти собственное оригинальное решение.

Такое решение и будет институциональной инновацией, адаптирующей накопленные в мире знания к условиям конкретной страны и конкретного рынка. Выход из ловушки слабого рынка и неэффективного государства сегодня для России, на наш взгляд, связан с переходом от политики заимствования к политике выращивания институтов — с постепенным внедрением и встраиванием в существующую систему механизмов и институтов, которые, в частности, стимулировали бы инновации в сохраняющейся неконкурентной среде. При этом распространение инноваций и вовлечение в инновационную активность все новых экономических агентов постепенно позволили бы сформировать группы интересов, реально поддерживающие развитие конкуренции в экономике и в общественной жизни. Таким образом, на наш взгляд, следует говорить об институциональных инновациях, создающих при дефиците рыночной конкуренции условия для появления и распространения технологических и организационно-управленческих инноваций. Что может стать точкой опоры для запуска процесса внедрения подобных институтов и механизмов? Институты работают постольку, поскольку за ними стоят интересы реальных экономических акторов. Успешное внедрение в практику, или усвоение, нового института начинается только тогда, когда появляются его силы поддержки — активные социальные слои или группы, заинтересованные в применении данного института. Однако одновременно существуют влиятельные силы противодействия, опирающиеся на старые институты.

Вокруг существующих неэффективных институтов в большинстве случаев сложились устойчивые группы интересов, включающие как представителей государства, так и представителей бизнеса. Благодаря наличию этих институтов и обладая преимущественным доступом к ним, соответствующие игроки имеют возможность извлекать политическую ренту. Поэтому в рамках рациональной модели поведения они будут препятствовать реформированию таких институтов или превращать этот процесс в «частичные реформы», когда разрывы между разными реформами порождают новые источники ренты даже на фоне общего спада или стагнации и социальные группы, получающие эту ренту, могут блокировать развитие реформ. Для того чтобы ослабить подобное сопротивление среды, по нашему мнению, следует изменить саму сложившуюся модель реформ, а в некоторых случаях — и сам вектор преобразований. Реформированию должен предшествовать анализ существующих экономических и социальных практик действующих акторов, их ресурсов и характера сложившихся равновесий потоков и интересов. Необходимо перестать проводить реформы вслепую, руководствуясь только представлением о цели и форме «идеальнымобразом» работающего в развитых странах института. Новые институты (или проекты, лежащие в их основе) лучше запускать в тех секторах, где провалы и неэффективность старых институтов наиболее очевидны. Однако предпочтительней это делать в режиме серии экспериментов — при одновременном сохранении старых институтов, поддерживающих «старое равновесие». Участники проектов должны премироваться со стороны проводящего реформы государства, что создаст стимулыдля других акторов присоединиться к новым практикам. Такой подход позволит не только ослабить сопротивление сложившихся групп интересов, но и создаст условия для практической оценки эффективности новых институтов и их необходимой корректировки. Анализ опыта их пилотного функционирования в дальнейшем даст основания, во-первых, для изменения комплиментарных институтов и, во-вторых, для формирования новых групп интересов, способствующих укоренениюновых институтов. При этом, однако, следует сознавать, что отнюдь не все институциональные инновации оказываются эффективными. И подобный эволюционный подход может смягчить издержки неудачных институциональных экспериментов, в частности снизить потери «на стыках». Тем не менее окончательный выбор в пользу новых институтов, их усвоение становится возможным только тогда, когда преодолевается барьер большинства, когда основная масса экономических и социальных акторов, по инерции использующих старые институты, осознает возможности и преимущества новых правил игры. В этом процессе социального обучения очень большую роль играют позитивные прецеденты использования новых институтов. Такие прецеденты обеспечивают демонстрационный эффект, позволяют преодолевать негативные ожидания и формировать доверие к новым институтам. И именно поэтому очень важной является работа по выявлению таких прецедентов и тиражированию, в том числе с привлечением СМИ. Институциональные преобразования не бывают «бесплатными». В устоявшемся традиционном восприятии реформа — это принятие нового закона. На самом деле с принятия нового закона все только начинается. Институты могут работать только тогда, когда есть инфраструктура (механизм) их применения. Механизмы применения институтов, прежде всего, зависят от наличия работающей системы государственного управления и судебной системы. В отсутствие такой системы институт будет просто игнорироваться агентами (примеры — первый закон о банкротстве; нормы старого закона о конкуренции, ограничивающие предпринимательскую деятельность чиновников). Создание инфраструктуры применения новых институтов требует существенных ресурсов, как правило, многократно превосходящих затраты на написание соответствующих законов. Однако создание такой инфраструктуры — это необходимое, но не достаточное условие. Для успеха реформ необходимы регулярный анализ и учет издержек институциональных преобразований. Это не только прямые потери и выигрыши различных заинтересованных социальных групп. Это также издержки управления процессом преобразования и общие трансформационные издержки, возникающие у агентов в связи с появлением нового института. Необходим проектный подход к реализации реформ — с выделением необходимых ресурсов не только на разработку законов, но и на их публичное обсуждение с заинтересованными сторонами (здесь можно вспомнить практику «всенародных обсуждений» советского времени, в которых при всем их формализме был определенный смысл). Не менее важными являются мониторинг и анализ практики применения институтов, а также обучение агентов возможностям их правильного использования.

В настоящее время в российской экономической науке стала очень популярна теория институциональных ловушек (ТИЛ). Исторически ТИЛ берет свое начало в публикациях В.М.Полтеровича. Важнейшие понятия ТИЛ – институциональная ловушка (ИЛ), трансформационные издержки, переходная рента и др. Согласно ТИЛ под институциональной ловушкой понимается неэффективный, но устойчивый институт (норма). Иными словами, ИЛ – это равновесие по Нэшу, не являющееся Парето-оптимальным.

Теория раскрывает роль трех групп факторов возникновения ловушек. Так, под фундаментальными факторами понимаются ресурсно-технологические возможности и макроэкономические характеристики системы, под организационными – действующие законы и инструкции, облегчающие «столкновение» на рынке спроса и предложения, под социетальными – факторы, отражающие сложившиеся ожидания и стереотипы социального взаимодействия.

Параллельно В.М.Полтеровичем были раскрыты эффекты закрепления ИЛ. Среди них эффект обучения, приводящий к сокращению издержек и росту эффективности проводимого мероприятия по мере накопления его участниками опыта ведения подобных дел. Этот эффект представляет собой аналог эффекта масштаба в теории фирмы. Другой механизм – эффект сопряжения – возникает тогда, когда действующая норма оказывается сопряженной с другими нормами; тесно переплетаясь между собой, нормы и институты начинают поддерживать существование друг друга. Третий механизм – эффект координации – состоит в том, что чем более последовательно исполняется норма в обществе, тем больший ущерб несет каждый конкретный индивидуум при отклонении от нее. Дополнительное цементирование ловушки придает культурная инерция, под которой понимается нежелание субъектов менять стереотипы поведения, доказавшие свою жизнеспособность в прошлом.

Ловушки, возникающие в результате целенаправленного «пересаживания» прогрессивных западных институтов в экономику развивающихся стран - процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде, получил название трансплантации.

Специфика рынка институтов по сравнению с рынком технологий заключается в следующем. На международном рынке технологий продавцы (собственники патентов и консультанты по освоению) стремятся получить прибыль, а покупатели вынуждены платить, тогда как на рынке институтов ситуация совершенно иная. Институциональные инновации не патентуются, право собственности на них отсутствует, а потому и право на их имитацию бесплатно. Более того, развитые страны нередко готовы оплатить расходы на трансплантацию, конкурируя за право вырастить на новой почве именно свой институциональный продукт. Не удивительно, что подобные заимствования часто оказываются неэффективными. В таких случаях говорят, что возникает дисфункция пересаживаемого института. Механизм дисфункции определяется теми же механизмами, которые лежат в основе формирования ИЛ.

В.М.Полтерович выделяет 4 вида дисфункций. Атрофия и перерождение института возникает, когда трансплантат оказывается невостребованным и его использование не совместимо с культурными традициями и институциональной структурой страны-реципиента. В этом случае он может постепенно атрофироваться и исчезнуть, а иногда, сохраняя формальную идентичность, он перерождается в инструмент теневой деятельности. Возможна также активизация альтернативных институтов и отторжение трансплантатов. Иногда возникает уже упоминавшийся институциональный конфликт как результат различия институциональных условий страны-донора и страны-реципиента, приводящий к имитации формальных правил и возникновению института жизнеспособного, но существенно отличающегося от исходного и, как правило, неэффективного. Иногда может возникать парадокс передачи, когда в результате бесплатной передачи более эффективного института страна-донор может выиграть за счет страны-реципиента.

Примечание: это текст, составленный по материалам учебных изданий